全球治理的过去、现在与未来

在人类历史上，曾经出现过一些技术进步改变社会的时期。但像过去数十年全球化所导致的那种巨大、有力而迅速的改变，堪称迄今为止所仅见。这种强有力的全球化带来了巨大的机遇和潜在的巨大经济及社会效益，但同时也伴随着风险：社会动荡、传染病蔓延以及让人类和地球不堪重负。

这种机遇与风险并存的局面，对全球治理构成了挑战：我们如何对全球化加以管理，才能实现利益的最大化和成本的最小化？尽管许多全球化问题的答案在于国内政治体系，但我们当前的全球治理体系不足以解决跨越国界的挑战――比如削减碳排放、扭转海洋枯竭趋势、应对保护主义、汇率波动、逃税和网络犯罪。这些问题（以及一些其他问题）不可能在一国疆界之内得到解决；实际上，我们显然需要某种形式的全球治理。

过去―让渡部分主权是当前全球治理体系形成的基础

然而，某些具体的困难阻碍了全球治理方面的进展――这些困难往往被低估。无论是对于国家、企业还是其他机构，我们明白自己期待传统的治理会实现以下成果：合法性、一致性和效率。我们也知道，如果要产生结果，这些因素必须紧密结合。然而，建立在主权民族国家地位至高无上的威斯特伐利亚观念基础上的国际体系架构，几乎没有能力产生上述结果。

这样的体系明显阻碍了在全球层面上产生领导力、合法性、一致性和效率的进展。如果所有主权国家全都地位平等，如何才能任命一位领导人？当72亿全球公民中参与一项全球决定的人数越多，其可问责性就会相应地成倍降低，这样的全球决定会有怎样的合法性？如果国际治理是建立在一批有着非常明确角色以及各自主权国家授权的组织的基础上，它如何能保持一致性？最后，当这些组织的决定需要一致通过，因此很难产生的时候，它们如何能是有效率的呢？

正因如此，当前国际组织体系的形成才会如此的艰难和痛苦――当前体系在150年前随着国际电报联盟（International Telegraph Union） 的创立开始成型，而最近的重大事件是1998年国际刑事法院（International Criminal Court）的创立。但其形成的基础，是一些国家实体签署协议，逐步同意让渡部分主权。这一体系既包括联合国（UN）系统和布莱顿森林机构（Bretton Woods Institution）等正式机构，也包括5国集团（G5）、7国集团（G7）、8国集团（G8）以及现在的20国集团（G20）等非正式机构。它在某种程度上有点像是一个由虚线连接的岛链地图――远未覆盖全球治理所需的全部领域。

我们有必要指出，经历了20世纪的数起全球性重大灾难之后，人们才积聚起非凡的政治能量，逐步摆脱了威斯特伐利亚体系下的国家主权地位和“安全毯”。我们也应该承认，我们全球治理的意识形态基础结构――不完全源于“华盛顿共识”（Washington Consensus）――产生于西方，反映出全球化市场资本主义和自由民主政治体系的发展。

现在―全球化与金融危机令全球治理陷入僵局

在过去的20年里，由于一系列地缘科技、地缘经济和地缘政治方面的演变强化了过往时代的壁垒，令建设上述全球治理体系的渐进步伐几乎陷入停滞。

实际上，最后的演变更大程度上像是一场革命：全球化之后出现的发展中经济体，从根本上改变了南北方（以及东西方）之间的全球实力平衡。这些新兴经济体凭借市场资本主义和信息科技，以令人吃惊的速度和水平实现了经济和社会发展，不过全球贫困现象的总体缓和，并未阻止不平等程度的不断上升。尽管这些新的利益相关者已经适应了全球化的市场，但它们仍不太愿意接受全球化的政治格局，以及原有（或就此而言的任何）国际秩序所隐含的对主权的侵蚀。由于没有参与制定游戏规则，它们对这些规则提出了质疑。人们感觉到“北方”和“南方”之间的义务平衡已不再适用，从而影响到了有关全球贸易和环境的规则。

第二个进展包括始自2007年和2008年的经济危机的后果。首先，由于扩大了发达经济体和发展中经济体的增长率差距，此次危机加快了“大变革”（Great Changeover）的步伐；其次，此次危机威胁到了旧日“西方”模式的合法性；最后，此次危机让各国耗尽了全球治理所需的政治能量。

尽管与传统观点相反，但国际政策方面的进展需要巨大的政治能量。因为国际谈判首先是合法性之所在的国内和国家层面上的谈判，它们需要强有力的国内政治领导力。危机时期形成的经济和社会困境往往会让舆论变得更为强硬，从而削弱政府并使之忽略国际舞台，直至国内局势有所好转。它们也会转化为民粹主义的反应――通常的表述是“指责外国人”。

因此，国际治理本身进入了某种危机阶段，似乎无力适应新的全球平衡，或者创造新的共同点以便开展合作。实际上，自国际刑事法院成立或乌拉圭回合（Uruguay Round）谈判完成以来，全球治理就没有取得过任何重大进展，对过时的联合国安理会架构的改革同样未能取得进展。

我们发现自己正处于全球治理僵局的环境之中；我们未能找到解决这种僵局的方案，这很可能预示着未来几代人将会遭遇无数的经济、社会以及文化风险。

未来―立足现有框架、不可“推倒重来”

但尽管面对这些艰难的环境，我相信还是有一些办法能让我们弥补差距。为了做到这一点，我们有必要摒弃全球治理“改头换面”的观点――这种大变革只会源于重大全球冲突，而所幸的是，我认为我们可以避免这种冲突。实际上，我们应该致力于尽可能地发挥当前体系的功用。这种方式需要改善现有国际框架，并增强对该体系的依赖。所谓现有框架，也就是由G20、联合国体系和专业性国际组织组成的三驾马车。尽管缺乏合法性，但G20能够为推进全球治理创造某种交叉协调和动力；尽管缺乏效率，联合国可以贡献其合法性；在前两项的支持下，专业性机构可以通过基于其特定领域专业知识的解决方案，来完成这种三角架构。我们已经看到，在更好地实施这种三角架构方面取得了一些成功：在全球金融监管领域，2009年是G20打造了金融稳定委员会（Financial Stability Board），同时在整个危机期间，人们普遍顶住了保护主义压力。

要想让这种方式行之有效，我们还需加大努力引入监督这些组织和机构的活动，以及衡量它们是否成功、从而提高其整体可问责性所需的工具和基准。从这个意义上来说，“联合国千年发展目标”（Millennium Development Goals）是全球治理方面一个成功的重大创新。

由于依靠现有的全球框架是当前的最佳选择，我们还应该考虑渐进发展的潜力：逐步从一致通过决定转向某种由多数票决定的模式，赋予国际组织领导人更大的创议权，以及在他们的授权中加入“日落条款”（sunset clauses）。与此同时，我们必须准备接受小步的举措，先从网络安全、移民、税收和能源等极度缺乏全球基础结构的领域做起。

当前框架之外的治理也有机会取得进展。例如，持续的区域整合已经催生出欧洲、亚洲、非洲和中美洲不同的“迷你全球治理”模式。与仅仅通过联合国体系相比，通过纳入新的机构（非政府组织、国际公司或者大都市）来建立创新性合作关系，或许对资源的利用更为有效。

最后，我还想提及一个价值观方面的挑战――要想让全球治理成功地适应21世纪的需求，就必须克服这一挑战。全球化在改变经济活动和实现全球力量再平衡方面的速度之快，也突显出了我们如此不同的“集体偏好”，或者说价值观体系。贸易障碍从旨在保护生产商的政策，转向旨在保护消费者免遭侵害的更为主观的预防性措施，从中我们看到了这一点。所有治理体系都需要一个总的集体偏好基础，在全球层面上更是如此。因此，我认为，承认和理解目前的全球差异是找出可接受的交汇点的前提条件，或许是当前全球体系为提升全球经济、政治和社会一体化，以及确保今后几代人最佳前景所做出的最有价值的贡献。